DES DEPARTEMENTS AUX PAYS

La départementalisation contre nature

La chape de plomb du jacobinisme administratif est toujours là. Mais elle se fissu­re. Je vous invite à aller aux Archives nationales pour voir un meuble célèbre : la table des départements. C’est sur un vaste plateau, qu’en 1789, durant une dizaine de semaines les membres du comité de constitution ont procédé au charcutage des anciennes provinces. Ils s’appelaient Touret, Sieyes, Rabaud Saint-Etienne, Talleyrand, Le Chapelier. Ces apprentis sorciers ont fabriqué l’instrument le plus efficace et le plus durable de la centralisation à la française, héritage révéré, maintenu et transmis par deux empereurs, trois rois et cinq républiques.

Touret est considéré comme le père du département ; il n’est que juste toutefois de noter que le département de la Constituante n’était pas celui qu’il est devenu sous Bonaparte, celui-ci ayant supprimé toute élection de conseillers. Touret eut le mérite d’être le premier à évaluer l’importance, majeure en politique, de l’organisation de l’es­pace. « Un plan de division d’un grand empire, disait-il, est déjà presque à lui seul une constitution ». C’était là une idée toute neuve, annonciatrice de notre aménagement du territoire.

Deux dates sont significatives :

1815. A des royalistes fidèles qui lui suggéraient le retour aux anciennes pro­vinces, avec les pouvoirs des pays d’État, le duc d’Angoulême répondit : « Vous êtes fous ! C’est bien plus commode de gouverner avec des départements »

1960. Dans l’exposé des motifs du décret du 2 juin 1960 il s’agissait de faire des « régions de programme », non pas pour les hommes mais pour le pouvoir, par le biais du Plan. Les vingt et une divisions géographiques devaient constituer des unités de base « commodes pour l’action administrative »

Permanence des pays

Le chiffre de 350 est celui que les historiens les plus anciens (Plutarque, Joseph, Appien) retinrent pour évaluer le nombre de pagi lors de la conquête romaine. Et au fil des siècles, au mépris des bureaux, des hommes s’y sont reconnus : Bressans, Briards, Cauchois... Il n’y a pas de mystère dans cette permanence car le pays est une unité réelle, issue à l’origine des caractères des sols ; ce qui explique la raison pour laquelle cette notion de “pays” a perduré alors que les pouvoirs n’en tenaient aucun compte.

Ce sont les géographes, à la fin du XIXe siècle, qui sortirent le pays de la léthar­gie. Le maître incontesté de la grande école géographique française Paul Vidal de La Blache, lui fait acquérir ses lettres de noblesse. Voici ce qu’il écrit en 1888 :

Nous n’avons qu’à regarder autour de nous pour recueillir des exemples de divi­sions naturelles. Ces noms ne sont pas des termes administratifs ou scolaires. Ils sont d’usage quotidien ; le paysan même les connaît et les emploie. Étant le produit de l’observation locale, Ils ne sauraient embrasser de grandes étendues. Ils sont restreints comme l’horizon de ceux qui en font l’usage : ce sont des pays plutôt que des régions, mais ils n’en ont pas moins une grande valeur pour le géographe. L’expression de pays a cela de caractéristique qu’elle s’applique aux habitants presque autant qu’au sol. Quand nous avons cherché à pénétrer dans la signification de ces termes, nous avons vu qu’ils n’expriment pas seulement une simple particularité, mais un ensemble de caractères tirés du sol, des eaux, des cultures, des modes d’habitation.

La simple observation des modes d’habitation montre qu’il n’y a plus d’architecture de région ni de département. Il n’y a que des architectures de pays ; ce sont elles qui per­mettent de bien typer un site, un paysage.

Renaissance des pays.

Vidal de La Blache eut des disciples : Gallois, J. Bruhnes, H Hauser, et surtout Pierre Foncin, grand universitaire, qui s’affirma adversaire déclaré du département. Selon lui les départements ne sont ni des unités régionales, ni des unités locales, ils sont nés d’une équivoque : ce sont les enfants illégitimes de l’Ancien Régime et de la Révolution » Ils ne correspondent en rien à la région naturelle. Sur quatre-vingt-dix départements, six seulement peuvent être tenus pour homogènes. Entre la commune et la région, une seule unité, le pays, a su résister à toutes les ratures de l’histoire, à tous les grattages de cartes.

Les étapes du renouveau

Malheureusement les plaidoyers de l’École Géographique Française entre 1890 et 1910 rencontrèrent peu d’échos dans les milieux politiques et administratifs. Il faudra at­tendre 1941 et un premier essai de régionalisation par le gouvernement de Vichy. Mais les partis revenus au pouvoir après la guerre n’avaient qu’une idée : supprimer les séquelles vichyssoises. Au banc des ministres ce fut Maurice Thorez qui demanda cette suppression aux députés. Puis la Ve République s’orienta mollement vers les régions de programme, comme noté plus haut.

En 1947, J. F. Gravier tira la sonnette d’alarme avec son fameux « Paris et le dé­sert français ». En 1971 le Livre blanc du CELIB (Centre d’Étude et de liaison des intérêts bretons) opta délibérément en faveur du pays : « La commune étant trop petite pour être efficace, le département trop abstrait et rigide, c’est le pays qui s’impose comme échelon d’administration et de développement correspondant aux aspirations des habitants et aux moyens de l’époque »

En 1977, L. Ergan et L. Laurent, dans leur ouvrage « Vivre au pays » insistent sur le couple ville/campagne, avec en sous-titre ‘Comment guérir le mal français et la concentration des hommes, de l’argent et du pouvoir ».

En 1974, V. Giscard d’Estaing dès le lendemain de son élection à la présidence de la République, afficha une attitude anti-régionaliste : « J’ai enterré les régions même si ça ne plaît pas à tout le monde » Il enterrait en même temps les pays. Comment inflé­chir le personnage ? J’eu l’idée d’écrire une Épître aux Élyséens sur le droit français d’être reconnus majeurs où je lui disais « Vous ne serez plus réélu si vous ne frappez pas un grand coup. Adoptez, lancez la vraie décentralisation, de vraies régions responsables subdivisées en pays, unités, secondes à la fois les plus vivantes et les plus modernes » Et je concluais : « Pas d’autre voie que l’adéquation des compétences à chaque niveau, de la base au sommet »

Une loi mal ficelée sur la région

Remise à l’intéressé, cette modeste bouteille à la mer n’eut pas l’heur de plaire au président-candidat, chassé du château au bénéfice de François Mitterrand qui s’engouffra dans la brèche à l’initiative de Gaston Deferre ; celui-ci eut du reste beaucoup de mal à convaincre cet ultra-départementaliste. A sa demande, il fit adopter le pire des scénarios, c’est-à-dire l’hibernation de la région durant quatre années, alors qu’il primait le département, bénéficiaire immédiat des acquits de la réforme.

Alors, le pays là-dedans ? Dans cette fameuse loi du 8 mars 1982 pas question de pays. Or il se passa quelque chose de tout à fait étonnant Trois mois plus tard, les 11 et 12 juin à Mâcon, se réunirent les États Généraux des “pays”. 600 participants avec la bénédiction du ministre du Plan, Michel Rocard qui déclara : « Le pays est le microcosme pour la redéfinition d’une politique d’aménagement du territoire ». Il suffisait que Rocard dise cela pour qu’aussitôt Mitterrand démolisse un soufflé dégonflé aussi vite qu’il était monté.

Le processus vicieux de 1982 a porté ses mauvais fruits mais l’idée de pays de­meure vivace. Elle continue d’être entretenue par des petits groupes comme le CLAR qui sortit en 1990 le libelle : Dessinez la France. Et l’idée de pays fait son chemin chez quelques fonctionnaires. Même à la DATAR un attaché comme le préfet Lorquin ar­rive à comprendre La nécessité des solidarités ville/campagne.

La loi d’aménagement du territoire

Publiée au J.O du 4 février 1995, cette loi fut une surprise pour beaucoup : « Le pays, précise l’art. 23, exprime les solidarités réciproques entre la ville et l’espace rural ». Affirmation légèrement écornée par les élus départementalistes qui firent ajouter ces trois mots : le cas échéant » ! Toutefois, à partir du moment où le pays est dans la loi, il ne pourra plus en sortir.

Dès lors l’idée de pays n’en finit pas d’avancer et de reculer. Elle progresse comme lieu de mobilisation des acteurs locaux. Lors de la Journée nationale des pays le 4 octobre 1999, patronnée par la DATAR, beaucoup d’assistants étaient jeunes et passion­nés. Le pays est aujourd’hui dans les têtes, pas seulement dans les textes. Et c’est un instrument de dépolitisation extrêmement intéressant. Etat des lieux : 40 pays constatés, 29 définis, 25 cartes de développement retenues, soit une centaine de projets très avancés c’est la progression.

Mais il y a aussi le recul : le pays régresse essentiellement comme lieu de cohérence de l’action de État. Recul que l’on constate à travers la loi Voynet qui souligne les tensions entre l’intercommunalité dont l’objet est purement technique pour les équi­pements et les pays. Ainsi donc, des lumières et des ombres, il n’en demeure pas moins qu’à la veille du bimillénaire nous avons de bonnes raisons de soutenir que le pays est de beaucoup le meilleur niveau où puisse se développer le processus de subsidiarité parce qu’il est une unité réelle de terrain voulue par les habitants. II s’affirme comme étant la meilleure aire de décentralisation et aussi la meilleure aire de culture.

Jean Maze Président d’honneur du CLAR [1]