De la paroisse au fédéralisme régional européen : le “mécanique” contre “ l’organique”

Les maires des petites communes françaises s’inquiètent du devenir de leur collectivité à l’occasion de la mise en place d’un établissement public intercommunal dont les compétences et les finances sont tirées de celles des communes membres [1]. A-t-il tort ou a-t-il raison ?

A la lecture de divers documents en provenance du Ministère, rien ne semble justifier une telle inquiétude. Le dernier bilan chiffré sur l’intercommunalité atteste du succès que rencontre la loi du 12 Juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale favorisant le développement de ces mêmes structures autrement appelées “ groupements fédératifs à fiscalité propre” [2].

Selon le dernier communiqué du Ministère sur l’intercommunalité de type fédératif, cette forme de regroupement “confirme le nouvel élan de la décentralisation, accroit son efficacité et rend son exercice plus solidaire”. On devrait donc raisonnablement en conclure que le développement des groupements de communes à fiscalité propre est assurément une chance pour les communes membres [3]. Dans la mesure où la décentralisation est officiellement synonyme de liberté d’action et d’autonomie financière, tout ce qui est propre à donner à la décentralisation un nouvel élan est à priori favorable aux communes. Il serait donc inconcevable que l’on puisse remettre en cause le pilier de l’organisation territoriale française qu’est la commune par le biais de l’intercommunalité dont on dit qu’elle est une source de libertés et d’autonomie. Assurément, nous pourrions conclure que ces Maires se trompent.

Il convient en réalité d’être prudent car la problématique qui se pose est complexe et la réponse nuancée. Comment les communes, dont la grande majorité compte moins de 1000 habitants, ont-elles pu s’engager aussi massivement dans la mise en place de structures dont l’objectif est de se substituer à elles, sans limitation de durée, dans leurs finances et leurs compétences ?

Dans la droite ligne des révolutionnaires de 1789 dont l’objectif était l’établissement d’un Etat souverain contre des paroisses sans les provinces, on assiste depuis 1971 à la mise en place de nombreuses réformes visant chacune à réduire le nombre de communes ou à anesthésier leurs pouvoirs décisionnels. Cependant après l’échec des révolutionnaires en matière de réduction du nombre des paroisses, après l’échec de la loi “Marcellin” de 1971 sur les fusions, après la décentralisation de 1982 qui amène l’Etat à mettre en place une politique inverse à celle développée depuis 1789, c’est un succès sans précédent que rencontre l’Etat en 1992 dans sa politique de regroupement des communes. Une autre problématique se pose. Dix années après la décentralisation qui prône la liberté et l’autonomie pour toutes les collectivités locales, comment expliquer ce succès en matière de regroupement et de simplification du territoire ?

Une étude chronologique des relations entre l’Etat et les collectivités- locales permet de répondre à ces deux problématiques en confirmant, s’il en était besoin, que le hasard n’existe pas. Les six périodes annoncées nous serviront de plan d’étude.

Période 1 : 1789 - 1890 : Le temps des illusions

La réforme autoritaire de la carte territoriale de la France ne date pas de 1999. Dès 1789, les révolutionnaires considèrent que l’Etat ne peut efficacement s’établir sur un territoire composé de 55.000 paroisses. On constate un lien très fort entre la vision mécanique de l’homme telle que la prône la pensée des Lumières et l’idéologie révolutionnaire en matière d’organisation du territoire [4]. C’est à partir d’un quadrillage posé sur la France que le député Thouret réinvente la cartographie française. Composé de 90 carrés de côté appelés “départements”, découpés chacun en 9 divisions de 36 lieux carrés de côté appelées “communes”, le quadrillage efface 55.000 paroisses et crée de façon autoritaire 720 communes.

L’anthropologie révolutionnaire inspirée de celle des Lumières part du principe que tout n’est que mécanique et que la Raison est tout [5]. Cette approche très réductrice est appliquée de la même façon aux hommes et aux territoires qui les entourent. Tout est ainsi vérouillé. La société des hommes n’est alors plus considérée comme un organisme répondant à des lois propres que l’on doit s’efforcer de mieux connaitre pour les mieux respecter. Elle est considérée comme une mécanique. “ Les législateurs”, expose Diderot, voyant les hommes comme “ des petits ressorts isolés” dans la nature, ont eu l’idée de “rapprocher (ces) petits ressorts et d’en composer une belle machine qu’ils ont appelée “société” [6]. Pour J.J.Rousseau, le contrat social est un moyen donné au grand législateur pour faire fonctionner cette machine. La conséquence directe d’un tel principe est qu’il suffit de bien penser pour changer les choses, étant entendu que, pour les philosophes des Lumières, pour qu’il y ait amélioration, la machine doit être composée de citoyens passifs, standardisés, mécaniquement dociles, car les plus propres à “satisfaire les impératifs d’un programme” [7]

Ce qui est vrai pour le citoyen l’est également pour une collectivité locale. Citons le député d’Eymar qui en 1790 déclara : “La nuit du 4 août a élevé sur les bases immuables de la justice et de la raison l’imposant et majestueux édifice de la Constitution (...) pour arriver à ce but, ce n’était pas assez d’avoir aboli la distinction politique des ordres, d’avoir attaqué dans toutes ses branches l’esprit de corporation particulière, il fallait porter la hache au tronc même de l’arbre, pour surmonter les difficultés sans nombre qui naissaient du régime et des privilèges de chaque province. En adoptant la nouvelle division du territoire, l’Assemblée Nationale achève d’aplanir le terrain ”.

Même si la commune ne figure pas dans la Constitution du 3 Sept. 1791, et même si la création de 44.000 municipalités est toujours ressentie comme un “ chaos politique où l’on ne voit goutte ”, une “ mer de sable sur laquelle il est impossible de fonder solidement une véritable monarchie ” [8], seules quelques interpellations jusqu’en 1793 souligneront le retard de certaines municipalités et le manque de réformes visant leur réduction.

Les girondins seront les premiers à remettre en question l’organisation territoriale de 1789 en proposant à nouveau dans la constitution girondine de 1793 le découpage du département en grandes communes. Les jacobins optèrent également pour les grandes communes sans prise en compte cependant de l’importance de leur population. De 1793 à 1837 de nombreuses réformes verront le jour. De 1793 à 1890 on assiste à une valse des réformes. [9]

La loi du 22 Mars 1890 met en place la première forme très libre de regroupements de communes, les syndicats intercommunaux à vocation unique (S.I.V.U)

Période 2 : 1890 - 1971 : Le temps des libertés

Les syndicats intercommunaux à vocation unique proposent aux communes de gérer ensemble une compétence unique en mettant en commun leurs pouvoirs administratifs et financiers. Le principe est la liberté d’adhésion et la libre détermination des modalités de fonctionnement. Les conseils municipaux sont toujours informés des décisions prises. Leurs représentants au conseil syndical ne peuvent décider en deça ni au delà de ce que les conseils municipaux des communes membres ont décidé. Le succès est immédiat. Cette nouvelle structure favorise la protection de l’identité locale. Gérer en commun une compétence permet aux communes membres de partager les frais tout en divisant le risque. Les communes consacrent alors plus d’autonomie et de liberté dans l’exercice des compétences non transférées.

Le succès rencontré par les Syndicats à vocation unique amène l’État à proposer en 1959 une autre forme de coopération, les syndicats intercommunaux à vocation multipie (S.I.V.O.M.) Si la forme syndicale de ces regroupements apprend aux communes à vivre ensemble en favorisant l’harmonisation des territoires dans le cadre des compétences transférées, sa logique n’a pas pour effet de réduire le nombre des communes. En Janvier 1959, l’État crée les Districts. Si les S.I.V.O.M. tendent à favoriser encore l’autonomie des communes membres, les districts proposent de les rassembler dans un groupement réduisant leurs pouvoirs. À la fin des années 60, l’industrialisation de la France a pour effet la création des communautés urbaines en 1966 et des villes nouvelles en 1970. Mettant en avant le handicap du nombre des communes et fort du succès des syndicats de communes, le Ministre de l’Intèrieur Marcellin renoue avec l’idéal révolutionnaire selon lequel il suffit de bien penser pour changer les choses. Il propose aux communes de fusionner. C’est un échec pour l’État qui amènera le ministre à démissionner [10]. A qui veut bien regarder la réalité telle qu’elle est et non comme il voudrait qu’elle fut, cet échec illustre parfaitement le fait que les communes n’ont rien de mécanique. Elles ne sont qu’organique. Elles s’imprègnent des paroisses de l’ancien régime. Elles constituent les seules structures à dimension humaine. Elles inspirent la seule et véritable solidarité de proximité. Elles scèlent le besoin partagé d’un passé commun et de valeurs communes. En 1983 seront institués les syndicats se proposant de regrouper de façon associative des villes nouvelles. De 1971 à 1982, l’Etat ne proposera plus aucune réforme visant la diminution du nombre des communes.

Période 3 : 1982 - 1992 : Le temps de la persuasion Aussi curieux que cela puisse paraitre, 10 années après la politique autoritaire de fusion, la loi du 2 Mars 1982 vise non pas à réduire le nombre de communes ou à diminuer leur compétence, voir placer les communes soue une tutelle encore plus forte que celle d’avant 1982, mais bien de donner aux communes des moyens administratifs et financiers nouveaux dont la première conséquence est de renforcer leur identité. [11] La seconde conséquence est de favoriser le risque de division du territoire en donnant aux 36.600 communes, aux 100 départements et aux 22 régions nouvellement crés les moyens propres de l’autonomie.

L’Etat aurait-t-il renoncé à harmoniser le territoire en ne cherchant plus à concentrer ses pouvoirs ? Assistons-nous à un désengagement du pouvoir central, lassé par l’attitude des communes, refusant toujours de disparaitre et peut-être honteux d’avoir toujours promis aux communes la liberté sans jamais l’accorder ? Assurément non. Il est un principe communément admis selon lequel on ne se persuade bien que par les arguments que l’on a trouvés soi-même. De Descartes au droit des collectivités locales il n’y a qu’un pas. La décentralisation a donné aux communes l’occasion de se rendre compte que la libre administration coûtait cher et que l’administration de l’autonomie financière était difficile et anti-électorale. La complexification législative aidant et la multiplication des contacts entre les plus petites collectivités et les Préfectures se faisant, les Maires, en 1992, ont été plus dociles et plus ouverts aux propositions de l’Etat de les réunir dans deux nouvelles structures adaptées à leur profil rural ou urbain mais de type fédératif et éligibles aux encouragements financiers.

L’Etat s’est proposé de venir en aide aux Maires conscients désormais que l’exercice de le liberté n’est pas simple. Le succès fut immédiat. [12] Plutôt que d’imposer, l’état a proposé. Tout est là. Par un concours de circonstances des plus extraordinaires, l’engouement des communes pour les deux nouvelles structures que sont les communautés de communes et les communautés de ville coincide avec l’entrée en vigueur toute prochaine à cette époque du traité de Maastrich.

Certains pourraient objecter dans un tel raisonnement l’erreur grave mais classique qui consiste à interprêter des évènements passée avec l’esprit d’aujourd’hui. Cet ecueil n’existe pas en droit public. Pour s’en convaincre, rappelons qu’en 1993 s’ouvre la 2ème phase de la mise en place de l’Union Economique et Monétaire. Elle sera suivie d’une troisième à partir de 1999 et l’introduction de l’Euro. Si la première phase s’ouvre officiellement en 1990, précisons que les trois phases, dont il s’agit et dont les conséquences sont déterminantes pour notre environnement juridique, sont indirectement mentionnées dans un texte de décembre 1958 sur les accords entre pays membres de l’Union. On peut donc sans crainte interpréter le passé en fonction du présent, puisque le présent a été préparé depuis longtemps dans le passé.

Période 4 : 1992 - 1999 : Le temps de la récupération

Il n’est pas trop fort d’affirmer que les échecs rencontrés par l’État dans sa lutte permanente contre le nombre des communes l’amènent en 1992, à changer de méthode. L’État est condamné à réussir l’Europe avec ses communes. Tirant les leçons des échecs successifs et constatant que le nombre des collectivités locales est supérieur en France à celui du reste de l’Europe, la loi du 6 février 1992, instituant une nouvelle intercommunalité fédérative, vise non plus à réduire le nombre des communes, mais bien à diminuer le nombre des éxécutifs. [13]

À l’heure de l’Europe, il ne peut être question peur la France de déléguer trop de libertés aux collectivités qui comptent son territoire au risque de perdre ce qui reste de sa souveraineté. La nouvelle Union Economique et Monétaire mise en place par le traité ds Maastrich de 1992 impose en effet mécaniquement l’harmonisation des richesses et l’unification des territoires dans chaque état membre. Guider et forcer les Etats vers l’harmonisation, c’est l’objectif des critères de convergence. « Dette inférieure à 60% du produit intérieur brut (P.I.B.) », « déficit inférieur à 3% du P.I.B. », inflation égale à la moyenne des meilleurs taux d’inflation enregistrés entre les pays membres de l’Union", tels sont les critères qui s’imposent aux Etats s’ils souhaitent peser dans la balance décisionnelle européenne. [14]

Il n’est pas rare d’entendre les Maires des petites communes affirmer que s’il y a bien des collectivités qui n’intéressent personne et encore moins l’Europe, ce sont bien celles de moins de 600 habitants. Ceci n’est pas exact. 76 % des communes ayant moins de 1.000 habitants, c’est par la maîtrise des petites communes que l’on maltrise tout le territoire national. Aussi dans le cadre de cette nouvelle Europe qui n’est ni une Europe fédérale des Nations ni une Europe des Etats, mais bien une Europe fédérale des régions, la nouvelle souveraineté européenne qui se substitue à celle des Etats membres suppose l’harmonisation des structures en plus grand nombre, c’est à dire les petites communes. Une Europe fédérale des régions suppose qu’entre les institutions européennes et les régions il n’y ait plus d’intermédiaire. L’État n’est plus. Ceci est parfaitement avéré en France notamment. En droit constitutionnel, la souveraineté d’un État est caractérisée par l’existence d’une constitution nationale dont le contenu s’impose à tous, par l’existence d’une frontière, d’une population, d’un Parlement légiférant sur des lois propres, d’un exécutif qui applique les lois ainsi adoptées, d’une population, d’une monnaie et d’une langue, expression de valeurs communes issues des coutumes et des traditions. Plus aucun de ces critères n’existe aujouid’hui [15] Faut-il s’en inquiéter ?

Période 5 : 1999 - 2003 ; Le temps des mutations.

La loi du 12 Juillet 1999, contemporaine à la mise en puce de l’Euro, marque tout d’abord une avancée considérable dans le phénomène ds concentration des pouvoirs de l’Etat sur ses structures territoriales. Pour peu que l’on fasse allusion aux treize dernières réformes touchant de plein fouet les relations financières entre l’Etat et les collectivités locales, la loi sur l’intercommunalité n’est pas une simple amorce d’évolution du paysage institutionnel, mais bien l’une des dernières étapes d’une mutation institutionnelle et financière sans précédent dans le cadre résolument fédératif, régional et européen empreint d’un phénomène notoire de concentration des pouvoirs.

Cette loi, dite “loi Chevènement” relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale poursuit les efforts de développement des structures fédératives en reconnaissant aux nouvelles structures, appelées Communautés d’agglomérations, des moyens financiers et fiscaux dont l’efficacité en terme d’harmonisation des richesses et de désaississements est redoutable. Cette loi est révélatrice de l’approcha foncièrement mécanique qui continue d’imprégner les réformes territoriales. L’année 1899 a aussi été marquée par la mise en place des Pays dont on ne connait pas bien la nature juridique. Est-ce du fédératif au même titre que les communautés d’agglomérations ? Ou est-ce de l’associatif comme les S.I.V.U. ou les S.l.V.O.M. ? Assurément l’appellation est trompeuse. Il s’agit bien d’une structure fédérative. Sans assemblée délibérante, ni budget propre, ni exécutif, le Pays voit ses moyens financiers fixés dans les contrats de plan “Etats/Régions”. Les limites territoriales sont arrêtées par le ou les Préfets de Région intéressés en fonction de certaines cohésions géographiques, économiques sociales et culturelles.

Le Pays a pour mission de donner aux régions françaises une cohésion supplémentaire dont l’Europe fédérale des régions aura le plus grand besoin. Ils agiront comme autant de structures de revitalisation des régions ou d’entités intermédiaires permettant l’harmonisation aux frontières régionales. La lutte contre les déséquilibres frontaliers constitue le nouvel équilibre des fonds structurels européens. La cohérence est frappante. Les enjeux sont à la dimension des réformes engagées. [16]

Il s’agit de savoir quels sont les Etats qui pèseront dans la balance décisionnelle européenne. Ceux qui respecteront les critères de convergence inscrits dans le traité de Maastrich feront l’Europe. Ceux qui ne les respecteront pas seront sous perfusion financière et juridique. La France est aujourd’hui dans le peloton de tête des premiers. [17]

Les invasions et les guerres sont aujourd’hui économiques. Depuis Charlemagne, la France en a perdu certaines et gagné d’autres. Il ne faut pas ignorer l’Union européenne. Il ne faut pas non plus vouloir le maintien d’institutions territoriales au motif de leur permanence dans l’histoire. Avant les communes, les départements et les régions, il n’y avait rien de similaire. Avant l’Etat existant entre 1789 et 1992, il n’y avait pas d’Etat-nation. La voie dans laquelle s’engage la France s’ouvre pour la première fois. Par principe faut-il se méfier du nouveau, surtout quand il s’imprègne d’idéologie mécaniciste ? En définitive,on peut se demander si l’Union économique et monétaire ne serait pas une nouvelle occasion offerte à la France, fille ainée de l’Eglise, de rayonner sur un territoire grand comme 15 Etats minimum, riche de 380 millions d’habitants et de 150.000 MdF de PIB en moyenne. Cette “Union” ne pourrait-elle pas être le tremplin ORGANlQUE de la France en Europe ? On peut être réaliste et plein d’espérance.